Considerando o estágio atual do Turismo no País, tendo como referência os resultados apresentados, foram diagnosticados os principais desafios e entraves ao desenvolvimento da atividade para os próximos anos. Estes pontos são descritos a seguir, e devem ser tratados de forma a garantir a continuidade e a melhoria dos avanços conquistados. Os temas referidos estão agrupados por eixos temáticos, com o objetivo de facilitar a compreensão, e permitir abordagens específicas e articuladas. É importante ressaltar que os eixos estão relacionados entre si e devem ser entendidos de forma abrangente e complementar, para a otimização dos resultados pretendidos.

Planejamento e Gestão

A proposta de gestão descentralizada e compartilhada vem fomentando a consolidação de uma rede em prol do Turismo em todo o território nacional, envolvendo o poder público nas três esferas do governo, a iniciativa privada e o terceiro setor. Esse modelo, iniciado em 2003, foi regulamentado com a aprovação da Lei do Turismo (Lei nº 11.771 / 2008) que instituiu o Sistema Nacional de Turismo. Este sistema é formado por um núcleo estratégico de âmbito nacional composto pelo Ministério do Turismo, pelo Conselho Nacional de Turismo - CNT e pelo Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo - Fornatur, e por uma rede de gestão descentralizada composta pelas Instâncias de Governança Macrorregionais, os Órgãos Estaduais de Turismo, os Fóruns e Conselhos Estaduais de Turismo, as Instâncias de Governança Regionais, os Órgãos Municipais de Turismo e os Colegiados Municipais de Turismo.

Entendida como uma estratégia necessária para implementar a Política e o Plano Nacional de Turismo, a gestão descentralizada tem permitido somar esforços, recursos e reunir talentos em favor da atividade turística, envolvendo, direta e indiretamente, instituições públicas e privadas, vinculadas ao setor em todo o País. Não obstante os resultados e avanços decorrentes da descentralização e da participação propostas, ainda são necessários esforços para promover a integração ente as diferentes esferas de governo e entre os setores público e privado. Do ponto de vista dos processos de gestão, compartilhar e alinhar ações repercutem positivamente no planejamento, na articulação e na avaliação dos resultados almejados.

Ainda que se tenha institucionalizado uma rede de cooperação por meio de colegiados organizados, envolvendo representações governamentais e da sociedade civil, nos âmbitos federal, estadual, municipal, regional e macrorregional, a participação destas instâncias no processo de gestão ainda requer ajustes, em função dos diferentes níveis de articulação e organização local, tanto do poder público quanto dos diferentes segmentos da iniciativa privada e das organizações sociais.

O processo de descentralização é um processo de transferências sucessivas, pelo qual a capacidade de decisão e de recursos perpassa gradativamente os escalões governamentais e chega até a base, podendo ocorrer de maneiras diferentes, e isso depende do grau de articulação e maturidade dos atores sociais. É uma tarefa complexa da construção da democracia e requer mudanças de concepções de gestão não só dos agentes públicos, mas do próprio cidadão, rompendo uma tradição de imposição das ações do estado e do não reconhecimento como agente atuante na política.

Para a consolidação do Sistema Nacional do Turismo, será necessário aperfeiçoar a interlocução e a qualificação dessa rede, a partir de um processo coordenado pelo Núcleo Estratégico Nacional, com desdobramentos para as regiões, estados e municípios. Este processo deve estabelecer as conexões, rotinas e critérios para a evolução dessas práticas, considerando as especificidades de cada grupo social e gerando intervenções adequadas a cada situação.

Registra-se também a carência de referenciais de planejamento e gestão para o Turismo nestas diversas escalas. Poucos Estados e Municípios possuem políticas ou planos setoriais de turismo, e mesmo os orçamentos, quando existem, são pouco expressivos para fazer frente às demandas. O setor apresenta também carências no que se refere à profissionalização para a gestão, particularmente no nível gerencial, tanto no âmbito governamental quanto no setor privado. Em âmbito nacional, o Conselho Nacional de Turismo vem consolidando seu papel como colegiado representativo, buscando ampliar sua autonomia e proatividade nas pautas do Turismo nacional. No entanto, as entidades que compõem o Conselho ainda carecem de uma maior articulação por afinidades e de organização por categorias de atividades, de modo a tratar de forma integrada as questões relativas aos diversos segmentos do Turismo.

O fortalecimento e a qualificação dos colegiados tem se configurado como atividade sistemática do Ministério do Turismo, no sentido de avançar com novas propostas na formatação institucional, em que o conhecimento assume um papel preponderante.

Nos últimos anos, tem sido contínuo o apoio aos fóruns e conselhos estaduais de turismo, para que se fortaleçam e constituam legados de gestão independentes, com capacidade de superar os períodos de alternâncias e descontinuidades de governo.

No nível macrorregional, vêm sendo organizadas agências de desenvolvimento para uma ação focada na estruturação e promoção dos produtos turísticos, particularmente àqueles cujas áreas de abrangência extrapolam os territórios estaduais. Além de limitações operacionais em algumas agências e de indefinições quanto a sua autonomia e manutenção, se recente também de uma articulação mais estreita e permanente com os respectivos Órgãos Estaduais de Turismo e com o Fornatur.

As instâncias de governança regional, apesar de uma significativa evolução nos últimos anos, ainda não estão organizadas em sua totalidade, de modo a constituírem uma interlocução eficiente nas regiões turísticas, o que dificulta a estruturação da oferta turística. Já os colegiados municipais têm apresentado uma organização insipiente e uma participação limitada, deixando uma lacuna que coloca em risco a abrangência da rede e a perenidade no processo de gestão local do Turismo.

A expectativa é que a proposta de gestão descentralizada funcione como uma rede nacional, em que fique clara a participação e a responsabilidade de cada nível, com as suas respectivas parcerias. Trata-se de um grande desafio que impõe uma permanente atuação para o fortalecimento e a integração entre todos os atores que formam esta rede de gestão do Turismo.

No âmbito das relações institucionais internacionais, destacam-se os entraves ao desenvolvimento da atividade turística entre países vizinhos, e os controles e imposições burocráticas, tais como a obtenção de vistos e a imposição de taxas. Para fazer frente a tais desafios, o Ministério do Turismo vem aprimorando sua atuação em fóruns organismos internacionais, em negociações de acordos de cooperação internacional e na realização de estudos de prospecção e difusão de melhores práticas internacionais, para subsidiar a elaboração de políticas nacionais.

No que se refere à regulamentação, o caráter multifacetado do Turismo é um fator de dificuldade. Em sua evolução, a atividade foi regulamentada por um complexo conjunto de normas que dispõe sobre seu funcionamento e operação. Contudo, sem uma sistemática que integre ou articule essas normas, a regulamentação passa a ser um arcabouço de difícil entendimento e aplicação. A aprovação da Lei do Turismo constitui um marco importante, ao propiciar à Política Nacional de Turismo a institucionalidade desejada, assim como ao Sistema Nacional de Turismo. Falta ainda avançar em seus decretos regulamentadores, viabilizando a totalidade de sua operacionalização, em como seus desdobramentos para as Unidades da Federação e Municípios. Diversos aspectos peculiares ao funcionamento do Turismo ainda devem ser considerados no âmbito da regulamentação da atividade, tais como aqueles relativos ao trabalho temporário, controle de qualidade dos serviços prestados, defesa dos interesses do consumidor, a intermediação na prestação dos serviços pelos agentes de viagens etc.

Por fim, o maior desafio para os próximos anos é a preparação do País para sediar a Copa do Mundo de Futebol FIFA, em 2014, e os Jogos Olímpicos, no rio de Janeiro, em 2016, eventos que exigem um planejamento estruturado de ações, que tem sido articulado pelo governo federal, envolvendo diversos setores governamentais. Os trabalhos são liderados pelo Grupo Executivo da Copa, composto por cinco ministério, ente os quais o Ministério do Turismo.

Neste contexto, o Ministério do Turismo vem planejando investimentos e ações, primeiramente por meio do levantamento das principais demandas, de forma particularizada para cada uma das cidades-sede. Em complemento a este trabalho, o MTur articula-se com outros países buscando a troca de experiências sobre a organização de megaeventos esportivos.

Para o sucesso destas iniciativas, é fundamental a articulação, de forma institucionalizada, dos órgãos governamentais e das representações da sociedade civil, no planejamento, coordenação e acompanhamento das ações a serem empreendidas, buscando potencializar os recursos demandados para os dois eventos. Para tanto, considera-se que colegiados fortalecidos, onde interagem estes diversos atores, constituem os ambientes propícios que devem permitir uma maior visibilidade, transparência e participação no planejamento das ações.

Informação

A dificuldade de obtenção de dados produzidos e organizados de forma sistemática e contínua não é um problema exclusivo do setor turístico, mas, especificamente, para esta atividade, são imprescindíveis informações que subsidiem as decisões. Por se tratar de uma atividade relativamente recente, este fato é agravado pela falta de referência conceitual. Além disso, trata-se de uma atividade econômica que não se define pela produção, mas pelo consumo, o que impõe grandes limitações na obtenção de dados pelos métodos estatísticos tradicionais. Grandes avanços vêm sendo obtidos com relação à produção de estudos e pesquisas sobre o setor, o que tem propiciado maior efetividade nos processos de gestão. Mas ainda existem lacunas para um conhecimento mais aprofundado da atividade e seus impactos.

A continuidade dos esforços para a produção de informações sobre a oferta e demanda turística, que possibilite apurar a dimensão da atividade, bem como mensurar seus impactos econômicos e sociais, é essencial para a estruturação e implementação de um sistema nacional de estatísticas de Turismo, ferramenta estratégica para orientar a tomada de decisões do setor público e da iniciativa privada. A produção e a disseminação de informações baseadas em pesquisas contínuas e confiáveis proporcionam o surgimento de uma nova cultura, facilitando a profissionalização e otimizando a aplicação dos recursos públicos e privados. Para tanto, os estudos e pesquisas, que vêm sendo permanentemente elaborados, configuram importante avanço para a consolidação deste sistema. O processo de geração, sistematização e disseminação destas informações demanda constante aprimoramento e, portanto, este tema deve ser sempre priorizado.

A existência de um sistema que defina as bases para a coleta, sistematização, tratamento e disseminação dos dados é indispensável para a garantia da validade e comparabilidade dos dados nas instâncias administrativas internacional, nacional, estadual, regional e municipal. Os dados e informações provenientes deste sistema são elementos fundamentais ao acompanhamento das metas do Plano Nacional de Turismo e para o atendimento às disposições da Lei Geral do Turismo.

Especificamente em relação à sistematização de informações sobre a oferta turística, é fundamental progredir na implementação do inventário. Além disso, é necessário investir na padronização dos dados de demanda e fluxos turísticos domésticos, de forma que se possa avançar, efetivamente, no aprimoramento do sistema nacional de informações sobre e para o Turismo. O Cadastro de Prestadores de Serviços Turísticos - Cadastur do Ministério do Turismo também se insere no âmbito das iniciativas que visam prover o mercado e o governo de informações confiáveis.

Apesar dos grandes avanços obtidos, o aprimoramento das metodologias de aferição ainda significa um desafio. A exemplo do que acontece em outros países, que têm políticas de fronteira semelhantes, deve-se evoluir na uniformização das informações e nos métodos de coleta, de modo que os serviços de imigração possam ser utilizados também como fontes preciosas de informações, contribuindo com dados sobre o mercado em geral e com pesquisas sobre emissivo e receptivo, consolidadas e reconhecidas internacionalmente.

Também as limitações relativas à comunicação e à disseminação das informações constituem um gargalo para o desenvolvimento das ações, tanto dos setores governamentais quanto dos agentes privados. No que tange à disseminação dos dados, pode-se destacar o portal do Ministério do Turismo na internet, que desde seu desenvolvimento, passou por diversos aprimoramentos que possibilitaram uma busca mais rápida e objetiva das informações disponíveis. No entanto, não existe ainda uma ferramenta que possibilite o envio automático de informações a usuários cadastrados, o que limita seus alcance e sua eficácia como ferramenta de apoio à tomada de decisão para os gestores públicos e privados.

Como se trata de uma atividade multifacetada, a produção e disseminação de informações e dados sobre o Turismo sugere uma interação com instituições acadêmicas, de pesquisa e de produção de dados e registros estatísticos das mais diversas áreas do conhecimento. Isto impõe uma articulação complexa que ainda não tem sido fomentada em toda a amplitude demandada, de modo a consolidar uma verdadeira plataforma interinstitucional.

A perspectiva de implementação efetiva da metodologia das Contas Satélites do Turismo no Brasil, de acordo com a recomendação da OMT, impõe a consolidação desta plataforma interinstitucional como condição essencial para que o País possa produzir indicadores de resultados e impactos da atividade, de forma a integrar-se a um sistema que propicie a comparabilidade no mercado internacional.

Estruturação da Oferta Turística

A dimensão e diversidade do território brasileiro são de tal ordem que a estruturação e organização da oferta turística do país constituem um dos maiores desafios para a gestão e o desenvolvimento sustentável da atividade. A estruturação da oferta turística pode ser potencializada se considerada em sua dimensão regional, onde diversos municípios se integram e se complementam na prestação de serviços aos turistas, agregando valor aos territórios. Tendo este princípio como referência, o Ministério do Turismo criou e vem implementando o Programa de Regionalização do Turismo, pelo qual os municípios são incentivados a um trabalho conjunto de estruturação e promoção, no qual cada peculiaridade local pode ser contemplada, valorizada e integrada num mercado mais abrangente.

No âmbito deste Programa, o MTur vem realizando em conjunto com Estados e Municípios, o mapeamento turístico do País, para identificar as regiões e roteiros que devem ser objeto do ordenamento, estruturação, gestão, qualificação e promoção, com visão de curto, médio e longo prazos. Em 2006, foram identificadas 200 regiões turísticas, envolvendo 3.819 municípios. Em função de adequações e reordenamento, processo habitual que reflete a própria dinâmica da atividade, o mapa atual apresenta 276 regiões turísticas, envolvendo 3.635 municípios/distritos.

Em função da diversidade de destinos turísticos do País, o Ministério optou por uma estratégia de priorização, que permitisse foco e potencialização dos recursos disponíveis. Para isso, foi definido o conceito de destino indutor, que é aquele capaz de induzir o desenvolvimento regional. A seleção dos destinos indutores considerou os 87 roteiros apresentados no 2º Salão do Turismo em 2006, as avaliações e valorações do Plano de Marketing Turístico Internacional - Plano Aquarela e do Plano de Marketing Turístico Nacional - Plano Cores do Brasil, além de outros estudos e investigações sobre investimentos do governo federal e sobre as potencialidades desses destinos. Como resultado foram selecionados 65 destinos considerados indutores. Esses destinos, presentes em todas as Unidades Federadas, vêm recebendo investimentos técnicos e financeiros do MTur com o objetivo de aprimorá-los, e suas experiências e práticas exitosas devem ser multiplicadas.

A ação ministerial junto aos 65 destinos indutores se dá em três frentes: diagnóstico, fortalecimento da governança e aprimoramento da gestão local. O diagnóstico compreende o Estudo de Competitividade dos 65 Destinos Indutores do Desenvolvimento Turístico Regional, que tem por objetivo monitorar anualmente a evolução do grau de competitividade dos destinos. O diagnóstico considera em 13 dimensões todos os aspectos relevantes para a estruturação adequada de um destino turístico. No fortalecimento da governança, são realizadas ações de capacitação e fortalecimento das lideranças locais, fomentando a interrelação com as respectivas Regiões Turísticas. Estas vertentes se complementam oferecendo os subsídios básicos para a gestão local dos destinos indutores.

O foco nos 65 destinos indutores não significa, no entanto, que os demais destinos turísticos brasileiros não devam ser apoiados na sua estruturação, qualificação e apoio à comercialização. Estados, Municípios, e o próprio Ministério do Turismo, também atuam no apoio à consolidação dos demais destinos. O foco nos destinos indutores busca acelerar o processo de qualificação, de modo a promover um efeito indutor regional, buscando potencializar a permanente qualificação dos destinos turísticos brasileiros.

Os resultados alcançados pelo Programa de Regionalização do Turismo são apresentados anualmente no Salão do Turismo, uma das estratégias de mobilização, promoção e comercialização dos roteiros turísticos. O evento resulta de um esforço conjunto do poder público e da iniciativa privada, e constitui um marco no desenvolvimento da atividade turística no país, gerando resultados e abrindo perspectivas de desenvolvimento socioeconômico para as regiões turísticas.No 4º Salão do Turismo, realizado em 2009 no Anhembi, em São Paulo, foram apresentados 337 roteiros, com ênfase em 87 que agrupam 359 municípios de 116 regiões turísticas.

Ainda no que diz respeito à estruturação da oferta, a segmentação turística precisa ser desenvolvida de forma a aproximar a oferta da demanda e dos novos nichos de mercado. A identificação e conceituação dos segmentos mais expressivos da oferta turística nacional são referências para o planejamento e para a promoção nos mercados nacional e internacional. A ação ministerial avançou na articulação estratégica, junto ao mercado e ao poder público com atuação em assuntos que afetam segmentos específicos em todo o território nacional, como é o caso da cabotagem para o turismo náutico e da formalização de serviços temporários para o turismo de eventos. Estes esforços são importantes, tanto para a consolidação dos produtos existentes, quanto para a criação de novos produtos que possam ampliar e diversificar a oferta turística brasileira.

Não obstante todas as limitações, o Brasil possui hoje um conjunto de produtos e segmentos diversificado, possibilitando expandir a oferta e sua comercialização para um mercado de consumo ampliado e diverso. Mas ainda há muito a avançar neste processo de segmentação, particularmente no que se refere aos segmentos de estruturação mais recente e que tem um grande potencial de crescimento, devido não só as características e peculiaridades da oferta de novos produtos no Brasil, como ao surgimento de importantes nichos de consumo, tanto no mercado nacional quanto no mercado internacional. Há que se considerar também a acessibilidade para pessoas com deficiência, não só porque constituem um mercado em expansão, mas também pela dimensão da inclusão e do respeito às diferenças, que pode ser potencializada e deve ser valorizada por um modelo de desenvolvimento do Turismo que se propõe includente.

Ainda no âmbito da estruturação dos produtos turísticos, deve haver uma atenção especial com a perspectiva da inclusão da produção local como fator de sustentabilidade, particularmente em territórios fragilizados economicamente. Não considerar a produção local no desenvolvimento do Turismo pode consolidar casos graves de exclusão social que devem ser evitados.

Em termos de produção associada ao Turismo, o Ministério do Turismo iniciou um processo de mudança na abordagem desta produção em relação ao turismo. Inicialmente, trabalhou-se junto à produção propriamente dita, na sua estruturação, buscando o aperfeiçoamento e estimulando a sua qualidade, o que acabava por fugir ao escopo da ação do MTur. Atualmente, o enfoque recai na comercialização, visando formas de inserir a produção associada e o Turismo de base comunitária devem ser compreendidos como uma alternativa estratégica de valorização e qualificação dos destinos, com grande impacto para o desenvolvimento local e que contribuem para a promoção da diversificação da oferta turística.

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